첫 NSC 주재, "사전 예방 중심" 강조 속 전작권 논의 '급물살' 개념과 역사, SWOT·4P 분석으로 본 전작권의 실익과 과제 트럼프 행정부 변수, '기회'이자 '위협'으로 작용할 듯

한미연합이라는 조타수 자리를 한국이 넘겨 받을 수 있을 것인가? 거칠고 어두운 바다는 북한의 위협, 강대국들의 이해관계가 얽힌 불안정한 국제 정세 등 한반도를 둘러싼 험난한 안보 환경을 나타낸 것이다.[인포 그래픽= Gemini Pro를 활용하여 디자인, 인노바저널 주필 최득진 박사-챗GPT 인공지능 지도사 1급]

2025년 7월 10일, 이재명 대통령이 취임 후 처음으로 주재한 국가안전보장회의(NSC) 전체회의에서 전시작전통제권(전작권) 환수 문제가 주요하게 논의된 것으로 알려지면서, 새 정부의 안보 전략 방향이 명확해지고 있다. "사후 대응보다 사전 예방이 중요하며, 평화와 국익을 위한 실용적 선택"을 강조한 이 대통령의 발언은, 완전한 군사 주권을 바탕으로 한반도 안보 지형을 주도적으로 만들어가겠다는 의지로 풀이된다.

반세기 넘게 이어진 전작권 환수 논의가 이재명 정부에서 마침내 종지부를 찍을 수 있을지, 그 개념과 역사부터 당면한 과제까지 심층적으로 분석했다.

전작권이란 무엇이며, 어떻게 논의되어 왔나?

전시작전통제권(Wartime Operational Control, OPCON)은 말 그대로 한반도에서 전면전이 발생했을 경우, 한미연합군을 지휘하고 통제할 수 있는 권한을 의미한다. 현재 평시(정전 상태)의 작전통제권은 한국 합참의장이 행사하지만, 전쟁이 발발하는 즉시 이 권한은 한미연합사령관(주한미군사령관, 미군 대장)에게 넘어가도록 되어 있다. 군사 주권의 핵심인 작전권을 동맹국 군대가 행사하는 이 구조는 세계적으로 유례를 찾기 힘든 특수한 사례다.

이러한 구조의 시작은 6.25 전쟁으로 거슬러 올라간다.

• 1950년 7월: 전쟁 발발 직후, 이승만 대통령은 북한의 남침에 효과적으로 대응하기 위해 국군에 대한 지휘권을 유엔(UN)군 총사령관에게 이양했다.

• 
  

• 1978년: 한미연합사령부(CFC)가 창설되면서 작전통제권은 연합사령관에게 이관되어 현재의 구조에 이르렀다.

• 
  

• 1994년: 김영삼 정부 시절, 평시작전통제권을 먼저 환수하며 '자주국방'을 향한 첫걸음을 떼었다.

• 
  

• 2007년: 노무현 정부는 '자주국방'을 국정 핵심 과제로 삼고 강력한 의지를 바탕으로 미국과 합의, 2012년 4월 17일부로 전작권을 환수하기로 확정했다.

• 
  

• 2010년 (1차 연기): 이명박 정부는 천안함 피격 사건 등 불안정한 안보 상황을 이유로 환수 시기를 2015년 12월 1일로 연기했다.

• 
  

• 2014년 (2차 연기): 박근혜 정부는 북한의 핵 능력 고도화를 명분으로, 특정 시점을 정하지 않고 '조건에 기반한 전작권 전환'으로 방식을 변경했다. ▲한국군의 핵심 군사 능력 구비 ▲북한 핵·미사일 위협 대응 능력 확보 ▲한반도 및 역내 안보 환경 안정이라는 세 가지 조건이 충족될 때 전환을 추진한다는 것이 골자였다.

• 
  

이후 문재인 정부는 임기 내 전환을 목표로 추진 속도를 높였으나 조건 충족 문제로 최종 합의에 이르지 못했고, 이어진 정부에서도 조건 기반 전환 원칙을 유지하며 구체적인 시기를 못 박지 않았다. 이처럼 전작권 환수 논의는 역대 정부의 안보관과 남북관계, 한미동맹의 역학 관계에 따라 전진과 후퇴를 반복해 온 대한민국 안보의 가장 민감하고 핵심적인 역사 그 자체다.

전작권 환수 SWOT 분석: '자주국방'의 빛과 그림자

강점(Strength): 전작권 환수의 가장 큰 강점은 '완전한 군사 주권 확보'다. 한국군이 독자적인 작전 지휘권을 행사함으로써 한반도 상황에 최적화된 신속하고 능동적인 대응이 가능해진다. 이는 '책임국방'을 실현하고 국민적 자긍심을 고취하는 한편, 한미동맹을 수직적 관계에서 상호보완적인 수평적 관계로 발전시키는 계기가 될 수 있다.

약점(Weakness): 반면, 우리 군의 초기 지휘 역량과 독자적 정보·감시·정찰(ISR) 자산 부족에 대한 우려는 여전한 과제다. 전작권 행사에 필수적인 핵심 군사 자산 확보를 위한 막대한 국방비 증액 부담과, 이를 둘러싼 국내 정치적 갈등 역시 풀어야 할 숙제다.

기회(Opportunity): 국제 정세 속에서 전작권 환수는 '한반도 평화 프로세스의 주도권'을 확보할 기회를 제공한다. 특히 이 대통령이 강조한 '단절된 남북관계 복원'을 위해, 군사적 주도권을 바탕으로 북한과의 대화와 신뢰 구축을 보다 적극적으로 추진할 수 있다. 또한 미국의 인도-태평양 전략 내에서 독자적 목소리를 내며 동북아 안보의 핵심 행위자로서 역할을 증대시킬 수 있다.

위협(Threat): 가장 큰 위협 요인은 '한미 연합방위태세 약화'에 대한 우려다. 전작권 전환이 자칫 미국의 안보 공약 약화 신호로 비칠 경우, 북한의 오판과 도발을 유발할 수 있다는 지적이다. 더불어 '미국 우선주의'를 내세우는 트럼프 행정부의 재등장 가능성은 방위비 분담금 증액 압박을 최고조로 끌어올릴 수 있는 최대 변수다.

'전작권 환수' 마케팅 전략(4P) 분석

이재명 정부가 '전작권 환수'라는 정책 상품을 성공적으로 추진하기 위한 마케팅 전략은 다음과 같이 분석된다.

• 제품(Product): 핵심 상품은 '자주국방'과 '완전한 군사 주권'이다. 이를 통해 '한국군 주도의 새로운 연합방위체제'와 '미래지향적 한미동맹'이라는 실제 상품을 국민과 국제사회에 제시하고, 궁극적으로는 '한반도 평화체제 구축 주도'라는 확장된 가치를 제공하는 것을 목표로 한다.

• 
  

• 가격(Price): 국민과 정부가 치러야 할 비용은 단순히 국방비 증액이라는 금전적 비용에 그치지 않는다. 한미동맹의 구조적 변화에 따른 초기 불안정성, 국내 이념 갈등 심화 가능성, 북한의 도발에 대한 국민적 불안감 등 사회·심리적 비용까지 포함된다.

• 
  

• 유통(Place): 정책이 공식화되고 추진되는 경로는 NSC와 같은 정부 공식 발표, 국회 논의, 한미안보협의회의(SCM) 등 동맹 협의체를 통해 이루어진다. 국민적 공감대 형성을 위한 언론 브리핑과 대국민 홍보 캠페인 역시 중요한 유통 채널이다.

• 
  

• 촉진(Promotion): 이 대통령이 NSC에서 강조한 "사전 예방 중심의 주도적 안보", "평화와 국익을 위한 실용적 선택"이 핵심 홍보 메시지가 될 것이다. 정부는 대통령의 메시지, 국방백서, 전문가 포럼 등을 통해 전작권 환수의 당위성과 실익을 적극적으로 알려 나갈 것으로 보인다.

최대 변수, 트럼프 행정부의 방향

전작권 환수 논의에서 가장 중요한 외부 변수는 미국 트럼프 행정부의 향후 방향이다. 트럼프 행정부는 동맹을 '비용'의 관점에서 접근하는 경향이 뚜렷하다.

트럼프 행정부 입장에서 한국의 전작권 환수는 '스스로 방어 책임을 지는 것'으로 긍정적으로 평가될 수 있다. 이는 주한미군의 역할을 재조정하고 동북아시아에서 미국의 군사적 부담을 덜어주는 명분이 되기 때문이다.

하지만 이는 즉각적으로 '방위비 분담금의 대폭 증액' 요구로 이어질 가능성이 100%에 가깝다. 트럼프 행정부는 전작권 환수를 지렛대로 삼아 상상을 초월하는 수준의 분담금과 미국산 무기 구매를 압박할 수 있다. "미국이 안보 부담을 덜어주는 만큼, 한국이 그 비용을 지불하라"는 논리를 펼칠 것이다.

따라서 이재명 정부는 전작권 환수 논의를 미국의 방위비 압박에 대한 '협상 카드'로 활용하면서도, 동시에 동맹의 근간을 흔들 수 있는 '위험한 거래'가 되지 않도록 정교한 외교 전략을 구사해야 하는 어려운 과제를 안게 됐다.

결론적으로 이재명 정부의 전작권 환수 추진은 '책임국방'을 향한 피할 수 없는 흐름이자, 한반도 정세를 주도하기 위한 실용적 선택으로 평가된다. 그러나 성공적인 완수를 위해서는 치밀한 군사적 준비, 국민적 합의 형성, 그리고 한미동맹을 안정적으로 관리하며 미국의 변화를 능동적으로 활용하는 고도의 외교력이 동시에 요구되는 상황이다. 이 대통령이 첫 NSC 회의에서 던진 '전작권'이라는 화두가 반세기 넘게 이어진 논쟁의 마침표가 될지, 한반도 안보 지형에 어떤 변화를 가져올지 귀추가 주목된다.[본 기사는 AXINOVA 연구개발원 원장 최득진 국제법학 박사의 심층적 연구에 따라 작성된 것이다.]